Estatuto jurídico del régimen portuario español

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Hasta época relativamente reciente no cabía hablar de puertos cuya titularidad correspondiera al Estado. Por ello se hizo necesaria la creación del estatuto jurídico del régimen portuario español. Sin embargo, la primera atribución tuvo lugar con el Real Decreto de 17 de diciembre de 1851. Dicho real decreto clasificaba los puertos en función de si su titularidad correspondía al Estado o a los entes locales, siendo ello necesario para la atribución de competencias relacionada con las obras necesarias de infraestructuras en los mismos.

Con la Ley de Puertos de 1880 y la posterior de 1928, ya se empezaron a clasificar como de interés general. Eran propios del Estado y de interés local, cuestión que ya se trasladó a la ley 27/1992. Con ello se produjo una profunda revisión de las clasificaciones efectuadas en épocas anteriores; merced a la entrada en juego de unas nuevas administraciones como son las comunidades autónomas.

En este sentido, la Constitución Española (CE) atribuyó en su art. 148.1. 6º a las comunidades autónomas (en adelante CCAA) la competencia sobre puertos de refugio, deportivos. Además de aquellos otros en los que no se realicen actividades comerciales; esto ha obligado a replantear qué significa interés general que la propia CE atribuye en exclusiva al Estado. Existen las CCAA que se han reservado la competencia de ejecutar la legislación del Estado sobre los puertos. Esto ha sido de interés general en el caso de que el Estado no se reserve su gestión directa, lo que no ha ocurrido en ningún puerto. Además, completa el sistema constitucional de atribución de competencias sobre los puertos.

La noción de puerto

El concepto de puerto marítimo se contiene en el artículo 2.1 del TRLPEMM, según el cual:

A los efectos de esta ley, se denomina puerto marítimo al conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situado en la ribera de la mar o de las rías, reúna condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario, y sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administración competente.” A continuación, se determinan las condiciones físicas y de organización para su consideración como puertos.
Para su consideración como puertos marítimos deberán disponer de las siguientes condiciones físicas y de organización:
- Superficie de agua, de extensión no inferior a media hectárea, con condiciones de abrigo y de profundidad adecuadas. Son naturales u obtenidas artificialmente, para el tipo de buques que hayan de utilizar el puerto y para las operaciones de tráfico marítimo.
- Zonas de fondeo, muelles o instalaciones de atraque, que permitan la aproximación y amarre de los buques. Esto para realizar sus operaciones o permanecer fondeados, amarrados o atracados en condiciones de seguridad adecuadas.
- Espacios para el depósito y almacenamiento de mercancías o enseres.
- Infraestructuras terrestres y accesos adecuados a su tráfico que aseguren su enlace con las principales redes de transporte.
- Medios y organización que permitan efectuar las operaciones de tráfico portuario en condiciones adecuadas de eficacia, rapidez, economía y seguridad. Y continúa definiendo lo que se entiende por tráfico portuario:
Se entiende por tráfico portuario las operaciones de entrada, salida, atraque, desatraque, estancia y reparación de buques en puerto. Además de las de transferencia entre estos y tierra u otros medios de transporte, de mercancías de cualquier tipo, de pesca, de avituallamientos y de pasajeros o tripulantes.

La clasificación portuaria

Una vez definido el puerto y su tráfico procede su clasificación:

Los puertos pueden ser comerciales o no comerciales.
Asimismo, los puertos pueden ser considerados de interés general en atención a la relevancia de su función en el conjunto del sistema portuario español.
Son instalaciones portuarias las obras civiles de infraestructura y las de edificación o superestructura. Así como las instalaciones mecánicas y redes técnicas de servicio construidas o ubicadas en el ámbito territorial de un puerto y destinadas a realizar o facilitar el tráfico portuario. (RDL 2/2011, 5 de septiembre, p.11).

Definición legal de puerto marítimo de la que puede inferirse el estado actual de la función económica que viene atribuida a los puertos. En efecto, desde su histórica consideración como lugares seguros. Era allí donde los buques quedaban al refugio de los peligros de la mar (idea que quedaba patente en la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880 y en el Real Decreto-ley de 19 de enero de 1928. Esta aprobó la Ley de Puertos de 1928), pasando por su función de específicas localizaciones costeras donde realizar intercambios modales.

En los tiempos actuales los puertos se configuran como verdaderos nodos o centros de actividad económica que extienden su ámbito de influencia mucho más allá del perímetro portuario. A esta función económica, que complementa a aquellas otras que históricamente justificaron la aparición de los puertos, responde la regulación establecida en nuestras normas de Derecho portuario.

Con lo que la definición de puerto queda como una superficie de agua (no inferior a media hectárea), debidamente abrigada y con calado bastante para permitir el acceso de los buques que hayan de utilizar el puerto; zonas de fondeo, amarre o atraque que posibiliten la estancia segura de los buques; espacios destinados al depósito de mercancías.

Planificación: los proyectos de construcción y ampliación o modificación

La ordenación urbanística de los espacios portuarios es la cuestión de las relaciones puerto-ciudad. Antes de la LPEMM, el espacio portuario era un espacio extraño a la planificación urbanística. Sobre un mismo espacio confluye la competencia del Estado sobre los puertos de interés general y conectado con la misma titularidad del dominio público marítimo-terrestre del que el dominio portuario es una pertenencia más según la Ley de costas.

También está la competencia de las CCAA en materia de ordenación del territorio y urbanismo, a lo que hay que sumar las competencias de los municipios en relación con la ordenación gestión ejecución y disciplina urbanística. El sistema de planificación, proyección y construcción de nuevos puertos no queda suficientemente definido en la LPEMM, dedicándole el artículo 18.

La calificación como zona de servicio de los puertos estatales como sistema general portuario, evita que los ayuntamientos incluyan estas zonas portuarias en alguna clase de suelo. El plan especial del puerto viene contemplado en el artículo 56 TRLPEMM, y es la forma de desarrollo del sistema general portuario definido en los planes generales de ordenación urbanística.

Debe incluir entre sus determinaciones las medidas y previsiones necesarias para garantizar una eficiente explotación del espacio portuario, su desarrollo y su conexión con los sistemas generales de transporte terrestre. Las obras para realizar en dominio público portuario se regulan en el artículo 59 TRLPEMM que dice: “Las obras que realicen las Autoridades Portuarias en el dominio público portuario deberán adaptarse al plan especial de ordenación de la zona de servicio del puerto”.

Por lo tanto, no es posible que las autoridades portuarias realicen obras en el dominio púbico portuario que no estén adaptadas al plan especial de ordenación del espacio portuario aprobado por a la administración urbanística competente de acuerdo con los trámites previstos.